转自：中国环境网
近日，最高人民法院发布《最高人民法院关于完整准确全面贯彻新发展理念 为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》（以下简称《“双碳”司法服务意见》）中提出，依法审理涉温室气体排放报告纠纷案件。温室气体重点排放单位……虚构、捏造、瞒报、漏报温室气体排放数据的，支持行政机关依法作出行政处罚决定。
中国碳市场建设已经由“两省五市”试点碳市场阶段发展至国家碳市场阶段。温室气体排放数据质量是温室气体总量控制、配额分配、配额交易、碳排放报告、碳核查、配额清缴、CCER抵消等国家碳市场相关制度有效实施的重要基础。现行碳市场管理规定，普遍把环境行政处罚作为解决涉碳主体温室气体排放数据纠纷的主导手段，但囿于既有管理规定法律位阶低、处罚力度有限、威慑力不足等原因，涉碳主体的温室气体排放数据造假行为规制存在有效性不足，数据造假现象见诸报端。面对行政处罚失灵，司法成为了解决温室气体排放数据纠纷的最后手段。
《“双碳”司法服务意见》明确支持行政部门依法处罚温室气体数据造假行为，这是司法能动主义在温室气体排放数据治理领域的重要体现。但是，《“双碳”司法服务意见》对司法机关支持行政机关行政处罚的条件尚需进一步明确，特别是行政处罚与司法救济如何衔接的问题有待明晰。鉴此，理论界和实务界有必要在《“双碳”司法服务意见》指引下尽快探索二者的衔接规则，并推动这些规则转化为立法或司法解释，以满足温室气体排放数据造假案件的司法裁判需求。
首先，行政机关对温室气体排放数据造假主体的行政处罚应遵循处罚法定原则。《“双碳”司法服务意见》明确支持行政机关依法行政处罚，实际上是要求行政机关行使行政处罚权时遵循处罚法定原则。行政处罚作为一项依职权的行政行为，决定了碳市场主管部门、相关部门处罚温室气体排放数据造假行为应有明确的实体法和程序法依据。就实体法而言，上述适格的行政机关处罚温室气体排放数据造假行为，应以现行《行政处罚法》《环境保护法》等法律法规关于环境数据质量或温室气体排放数据质量保护的条款为依据，参照现行《碳排放权交易管理办法（试行）》《关于做好全国碳排放权交易市场数据质量监督管理相关工作的通知》等部门规章、部门规范性文件、地方政府规章及其他规范性文件关于温室气体排放数据质量的规定或要求，严格按照法定的权限实施行政处罚。
在程序方面，行政机关作出温室气体排放数据造假处罚决定前，首先应全面查清造假主体、造假事项、造假程度及其影响等事实真相，至少应做到主要的数据造假事实是清楚的；在查清全部或者主要事实后，作出处罚决定前应明确告知重点排放单位、检测机构、核查机构等涉案主体被处罚的事实、理由、依据，同时告知其依法享有陈述和申辩的权利并充分听取其意见；根据最终调查取证结果作出是否需要行政处罚、应作出何种处罚的决定并依法履行送达程序。
其次，重点排放单位等行政相对人提起行政诉讼前宜履行复议前置程序。行政复议具有化解行政争议、监督行政权行使、救济相对人合法权益等功能，相较司法手段具有及时、高效、经济等优势。对于温室气体排放数据造假行政处罚争议，行政相对人不应直接提起行政诉讼，而宜先履行复议前置程序。《行政诉讼法》第12条把行政处罚争议纳入了行政诉讼的受案范围，但温室气体碳排放数据造假行政处罚争议并非一般的行政处罚争议，其兼具《行政复议法》第30条规定的侵犯自然资源使用权争议的些许特点，而后一争议的诉讼解决须依法履行行政复议前置程序。
大气环境容量资源是一种无形的自然资源，在配额初始分配、配额清缴阶段，重点排放单位报送温室气体排放虚假数据的目的分别是通过获得超额配额的方式争取更多的大气环境容量资源利用的权利，减少履约成本、追求大气环境容量资源持续利用的权利；除了重点排放单位不知情的情形，受委托的咨询机构、检测机构、核查机构的温室气体排放数据造假行为实际上是帮助重点排放单位实现大气环境容量资源利用权的最大化。
那么，行政处罚是行政机关对重点排放单位等行政相对人温室气体排放数据真实性的否定，其因此在实践中通常会遭受质疑或拒绝，因为这最终会影响到重点排放单位的大气环境容量使用权。生态环境主管部门、相关部门与重点排放单位等主体因温室气体排放数据造假产生的行政处罚争议由此便又具有了自然资源使用权争议的属性。
对此类特殊的行政处罚争议，建议未来《行政复议法》《行政诉讼法》修改时对行政处罚、行政复议和行政诉讼间的关系予以特别考虑，可以要求遭受行政处罚的造假主体先行申请行政复议，对非终局性行政复议结果不服的方可提起诉讼，如此既能避免司法权对此类行政权处罚活动的过早干预，又能发挥行政复议监督行政权、化解纠纷的效率优势，这利于及时恢复正常的碳市场数据监管秩序。
最后，人民法院应对温室气体排放数据行政处罚争议案件进行全面审查。重点排放单位等行政复议申请人对复议机关的复议决定不服诉诸法院后，法院应当对行政机关的具体行政行为进行实质性审查。经审查，若碳市场主管部门或相关部门作出的温室气体排放数据造假行政处罚决定符合《行政诉讼法》第69条规定，即温室气体排放造假证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院应判决驳回原告的诉讼请求，以示对行政机关行政处罚决定的支持；反之，若存在《行政诉讼法》第70条规定的主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、滥用职权、超越职权或明显不当等情形之一的，人民法院则应视具体情况作出撤销或部分撤销温室气体排放数据造假行政处罚决定，并可要求行政机关重新作出行政行为，以示对行政机关行政处罚决定不支持或部分支持。
作者系武汉工程大学法商学院（知识产权学院）副教授
